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关于《人民警察法》的若干修改意见
发布时间:2014-06-24 15:02:00????作者:

——在四川省公安厅《人民警察法》修改研讨会上的发言

2014620日)

?《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)于1995228日由第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过,效力层级上属于法律。《人民警察法》实施19年来,它对规范人民警察的执法行为和保障人民警察依法行使职权都产生了积极作用。但随着我国经济社会的不断发展以及社会主义法治化进程的加快,《人民警察法》自身存在的问题与不足也逐渐显露出来。特别是随着《治安管理处罚法》和《行政强制法》等相关法律法规相继实施后,《人民警察法》明显不能满足新时期人民警察队伍建设和公安工作的需要,其制度供给明显滞后于社会实践,现提出修改《人民警察法》之管见,供参考。

一、《人民警察法》目前存在的主要问题

?(一)司法警察的职权规定与立法实际不符

《人民警察法》第二条规定:“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。根据本条的规定,司法机关的司法警察属于人民警察的范围,也即是说,司法警察也应当符合《人民警察法》的相关规定。

《人民警察法》第二章(即第六条至第十九条)规定的是人民警察的“职权”,根据第二条的规定本章理应含有公安机关人民警察的职权,国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关人民警察的职权,以及司法警察的职权。但实际并非如此,第六条至第十七条规范的对象均是“公安机关的人民警察”,并未涉及司法警察的职权规定。该法第十八条又规定:“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察,分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权”。那么是否有法律或者行政法规规定了司法警察的职权呢?答案是否定的。人民法院司法警察的职权由最高人民法院发布的《人民法院司法警察条例》的第二章以专章形式规定,人民检察院司法警察的职权由最高人民检察院院发布的《人民检察院司法警察条例》的第二章以专章形式规定,而上述两部《条例》显然并不属于《人民警察法》第十八条规定的“法律、行政法规”。

(二)第九条对“盘查权”的规定不够明确具体

《人民警察法》第九条规定:“为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查……”。此条是对警察盘查权的规定。盘查是指警察对于可疑人员及其他人员进行现场询问或检查。盘查实际上构成对人的扣押,涉及对公民自由的限制,而从某种角度看,限制公民自由的措施已经构成对公民的惩罚。

警察行使盘查权能够有效地防止违法行为的发生、危害结果的扩大、证据的消湮等情况的出现。但盘查权由于紧急性等特征,对其控制相对较弱,一旦滥用,将对公民的自由权利造成重大伤害。故应当从盘查启动以合理怀疑或合理根据为依据、盘查中以比例原则为施行标准和盘查后以监督与司法控制为权力制约手段几个方面加以规制[1]。《人民警察法》第九条将“有违法犯罪嫌疑”作为盘查权的启动条件,一直为法律学者所诟病。所谓“有违法犯罪嫌疑”其判断主体是警察还是一般理性人?“嫌疑”需达到何种的可疑程度?其判断标准为何?这些问题法律均没有明确规定。立法的模糊容易导致实践中盘查措施启动的随意性,而这种任意启动的盘查措施将极易使“良民亦罹其害”[2]

(三)第十四条“保护性约束措施”的规定滞后于立法进程

《人民警察法》第十四条规定:“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保护性约束措施”。此规定明显滞后于我国立法进程,其内容亦有不合理之处。2006年开始实施的《治安管理处罚法》第十五条规定:“醉酒的人违反治安管理的,应当给予处罚。醉酒的人在醉酒状态中,对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的,应当对其采取保护性措施约束至酒醒”。在人民警察的工作实践中,精神病人与醉酒的人都是保护性约束措施的实施对象。因此,在《人民警察法》的修改中,可以考虑将“精神病人”和“醉酒的人”都纳入保护性约束措施的实施对象。同时,应当对保护性约束措施的实施条件作放宽性修订,《人民警察法》第十四条规定“严重危害公共安全或者他人人身安全”,条件较《治安管理处罚法》的“对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的”明显更为严苛。个人建议,可以考虑将“严重危害公共安全或者他人人身安全”修改为“危及本人或者他人的人身、财产安全或者对公共安全有威胁的”,即删除“严重”的规定、增加危及“本人”以及“财产安全”的规定。

(四)第二十二条的人民警察行为禁令不能满足职业需要

《人民警察法》第二十二条规定:“人民警察不得有下列行为:……”。针对人民警察可能需要携带枪支的职业特殊性,本人认为有必要在修改中增加“禁止在工作中饮酒、禁止携带枪支饮酒”等内容,或者可以考虑在此加入公安部发布的“五条禁令”。

(五)人民警察的入职条件未能与时俱进

《人民警察法》第二十六条规定“担任人民警察应当具备下列条件:(一)年满十八岁的公民;(二)拥护中华人民共和国宪法;(三)有良好的政治、业务素质和良好的品行;(四)身体健康;(五)具有高中毕业以上文化程度;(六)自愿从事人民警察工作”。随着我国高等教育政策的调整以及经济、社会对人民警察素质的更高要求,人民警察的入职条件理应随之调整。高中毕业的文化程度显然不能满足新时期警务工作的需要。在《人民警察法》的修改中,可以考虑将人民警察“具有高中毕业以上文化程度”调整为“具有大学专科毕业以上文化程度”。同时该条第(四)点的“身体健康”,要求不够明确具体,考虑到人民警察招录考试中都含有心理测试的内容,第(四)点可以修改为“符合人民警察体检标准和心理测试合格”。

二、《人民警察法》若干修改建议

(一)适当扩充内容和篇幅,对人民警察的权利义务作出明确规定

《人民警察法》内容共计八章五十二条,如此短小篇幅显然不足以对我国数量庞大的警察队伍的权利义务作出有效的规范。要达到《人民警察法》第一条“加强人民警察的队伍建设,从严治警,提高人民警察的素质,保障人民警察依法行使职权”的目的,现有规定显然难以提供有效的制度供给。在《人民警察法》的修订中,应当扩充篇幅和内容,对人民警察的分类、警械警具的使用规范、人民警察的待遇保障以及人民警察的培训教育等作出更为明确细化的规定。

(二)明确人民警察具体职责,剔除“非警务活动”的内容

人民警察的任务和职责是维护国家安全和社会治安秩序、保护公民的合法权益。人民警察根据职务分工有多个警务部门,如刑警部门、交警部门以及消防警察部门等。各个部门的职责都有很大的差异,不宜在一、两个法条中作概括规定。对于每个警种的具体职责,应当分别作具体的细化规定。

同时《人民警察法》规定了一些人民警察的非警务性义务,而这些事务依法属于政府其他相关部门的管辖范围,如第二十一条规定:“对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助……人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作”。这种规定明显不符合政府部门的职责分工实际,亦与人民警察的职业属性相冲突。人民警察可以解决治安纠纷,而对经济纠纷或民事争议则不能插手。此种规定既造成人民警察义务的不当扩大,也是对警务成本的不当浪费。据媒体报道,某地方有人因不愿意早晨起床而让警察帮助买“油条”事件,当事人称有困难就应当找警察,让警察处于尴尬境地。

(三)针对人民警察的职业特殊性,应当对其待遇有特殊保障

《人民警察法》第四十条规定:“人民警察实行国家公务员的工资制度,并享受国家规定的警衔津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇。”事实上,人民警察由于其职业特殊性,其工作较之一般公务员更为艰苦和危险,加班加点更是惯例。《人民警察法》第十九条还规定:“人民警察在非工作时间,遇有其职责范围内的紧急情况,应当履行职责。”特殊义务应当换来特殊保障,针对警察职业的特殊性,《人民警察法》在修订中应当增加人民警察待遇特殊保障的规定,如调高警衔津贴的数额或者给予其他特殊补助、对一线警员给予特殊照顾等。只有在经济上实行“从优待警”,方能弥补人民警察在身体、精神上的透支以及该群体升迁机会少而造成的政治待遇不公平,方能维持人民警察队伍的稳定和吸引优秀人才的加入。



[1]郝银钟、席作立:宪政视角下的比例原则,载《法商研究》2004年第6期,第70页。

[2] 沈家本语。转引自张晋藩:《中国法律的传统与近代转型》,法律出版社1997年版,第458页。

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